前英政府官员JillDuggan碳配额设置期限不宜太长

前英政府官员Jill Duggan:碳配额设置期限不宜太长

作为英国碳市场的主要建立者，前英国政府官员Jill Duggan女士从2002年就开始了建立碳市场的实验。随后，她又成为欧盟委员会专家，参与了欧盟碳市场建立的核心工作。　　本月初，她从伦敦飞抵湖北，为湖北省碳交易试点相关方进行培训。对着台下的官员、学者、交易所和纳入企业代表，Jill Duggan将英国和欧盟的碳市场经验给予总结。　　“欧盟市场的确遇到了很多问题，但是令人欣慰的是，中国可从这些失败的教训中学到很多。”Jill Duggan表示，“湖北试点从欧盟吸取大量经验教训，这使得他们的制度设计更加完善。但只有当一个市场真正运作起来，才知道机制设置成功与否。”　　英国碳市场的四个教训　　《21世纪》：英国在欧盟碳市场建立前就尝试建立国内的试点市场，是出于什么考虑？　　Jill Duggan:对英国来说，碳交易市场是一个国内比较倾向的减排机制。首先，伦敦历来就是金融中心，有很多大型金融机构，因此碳市场为伦敦创造了机遇。其次，相比税收手段，碳市场能够很好的设定配额上限，实现总量控制。同时，作为一个可以交易的市场，同样的碳价格能够激励成本较低的减排；而作为一个不征税的机制，在政治上也更容易被接受。最后，拍卖制度能够给政府带来收入。　　当然，在当时，气候变化的形势并没有得到充分认识，也不是英国政府优先考虑的问题。好在，这一问题在高层中特别是首相中间仍然有充分的认识度，因此并不存在实际的政治分歧。最终，环境部(环境、食品和农村事务部)负责排放权交易的建立，英国得以在2002-2006年建立起一个实验碳市场。　　在英国建立碳市场的过程中，政府、行业和也在探索中学习，也希望这些思路能影响此后的类似系统设计。　　《21世纪》：英国碳市场在设计上有何特殊之处？　　Jill Duggan:在英国设计中，纳入了六种温室气体、采用自愿参与的方式，并实行递减式拍卖法。参与人包括直接参与者和气候变化协议持有者。　　递减式拍卖是英国设计的一种特色价格发现方法，具体操作是：首先，参与方注册拍卖。随后政府拿出一定数额的资金用于拍卖。拍卖开始时，政府询问：如果减排一吨奖励100镑，那么企业会减排多少吨？这时企业上报了大量数目，导致政府资金不足以购买；于是政府将奖励降到90镑继续询问……最终价格降到那笔资金可以满足为止，拍卖的结果是50镑。　　最终，英国碳市场中有大约50个参与方，为了让更多人愿意加入，设定了相当宽松的规则，因此在市场运作的第一年就实现了五年的目标。而设计的时候对减排成本的估计不足，也导致政府给予企业50镑每吨的配额，最终市场价值仅为约2镑。　　《21世纪》：那么英国碳市场有何经验可总结？　　Jill Duggan:我想，从英国碳市场中我们可以得到四个教训。首先，同正常情况相比，基于自愿的做法并不能很好的推动减排。其次，在初期对于企业而言，减排成本比想象中的低。另外，递减式拍卖不是很好的价格发现机制。最后，在有效的规则和目标方面，政府信息不足。　　但不论如何，通过这次行动，英国的政府、行业和都为欧盟ETS做好了准备。　　碳市场安全问题至关重要　　《21世纪》：由于较为宽松的设置，英国市场在第一年就实现了前五年的减排目标，这在其他碳市场中也非常普遍。目标如何设置才能更合理？　　Jill Duggan:的确，目标设定是非常复杂的。不仅是英国，欧盟、美国的市场都遇到了一样的问题。当然，更快地达到减排目标对解决气候变化问题来说是个好事，但是对市场来说，价格信号就失灵了。　　但分阶段的目标设定是必须的。在欧盟碳市场中，如果你知道你要在2050年减少80%的排放，你可以现在开始以此为基础设置目标。但是因为这个时间段太长，所以会导致人们可能很难去遵守。因此，把大目标划分成小段目标是稳妥方法。一方面要有总的目标，另一方面也要有短期目标使得企业和机构能够正确决策，不会只顾着眼前利益。　　因此一个教训是，配额设置的期限不要太长。英国是以五年为期，而欧盟是三年，都不算一个比较短的时间。而我看到湖北已考虑如何分配配额，并且在机制中保证每年配额都会调整，最后可以给企业一个确定的数量。问题就在于，如何既保证这种供应的确定性，又维护价格信号的准确性，这很难。我想湖北从欧盟的失败中吸取了很多教训。　　《21世纪》：另一个比较少提到的问题是碳市场的安全问题。2010年就曾经发生过网络袭击碳市场的案例，出现过有人用钓鱼网站窃取配额和重复使用已抵消碳信用的情况。为何会发生这种情况，又该如何防止？　　Jill Duggan:安全是一个至关重要的问题。我们说的碳市场安全有两个方面，一方面是网络安全，比如防止网络袭击，需要很坚固的安全系统，毕竟网上的配额就是金钱，我们要保护它。另一方面是对于欧盟碳市场而言，由于在欧洲不同的国家有不同的增值税政策，但是用的碳配额是一样的，因此存在诈骗的问题，所以最后我们使各国政府同意用相同的方式对待配额。但是，这是在交易开始之后才意识到的，虽然在事实上我们本应预见。　　在英国碳市场中，我们的安全系统比较牢固。因为我们有很多的金融机构，因此一开始我们就做了大量讨论，让很多交易员和分析家来设想人们会如何攻击或操纵市场。同时，富有经验的客户也要求我们建立一个很强大的安全系统。　　但在建立欧盟市场的过程中，我发现有一些金融产业不太发达的地区没有意识到这一点的重要性。但当你在不同国家间交易时，整个系统的安全性取决于最薄弱的那一环。我们发现一些成员国因为对其掌握信息的重要性没有充分认识，甚至造成市场敏感信息的泄露。因此，得到的教训就是我们需要在市场启动前找金融、IT专家进行测试，找出系统的薄弱点并加以解决。　　竞争全国中心需提前布局　　《21世纪》：您对中国国内的试点有何观察？　　Jill Duggan:我并不是非常了解各个试点的具体情况，但据我所知大部分的试点都想成为将来全国碳交易的中心。对于有这样雄心的试点来说，必须提前想好今后市场的连接问题。　　首先，在方案上要有相对折中的设计，要考虑市场连接之后给原有市场带来的影响。其次，也要确保目前制定的规则能够在更大的范围内试用，而不仅限于本地。　　当然，我也很期待将来中国市场能和欧洲市场连接，相互之间交易。因此信任和透明度始终非常重要。　　《21世纪》：和欧盟早期遇到的问题一样，目前国内试点也面临着如何让企业更好的参与。对此您有何建议？　　Jill Duggan:欧盟经验是，很多交易机构参与帮助纳入企业履约。事实上一旦市场开始运转，大家看到需求，就会参与进来。　　在欧洲刚开始交易时，一些大公司设立自己的交易部门，而另一些让银行或其他交易机构来帮忙。但欧盟碳市场主要还是由小公司组成的，因此很快市场就产生了帮助小公司的解决方案。　　我们发现在交易之前，这些小企业并不知道他们真正需要的是什么，因此试点是非常重要的。我们从一个相对缓和的机制开始，让参与者了解他们的需求，发现他们需要的帮助。而这些帮助没有必要由政府来完成，市场自然会产生相应解决方案。　　《21世纪》：但宽松的机制也会让人质疑，碳交易这种方法是否真的有助减排？　　Jill Duggan:不可否认，现在各个市场都在发放较为宽松配额。但是如果市场发展顺利，我们就可以根据形势再调整配额发放的情况。而且，在一开始时我们用的是祖父法，但随着市场运行、数据的积累，我们就可以采用奖励效率高企业的基准线法，能够更好的激励先进企业。　　在欧洲，碳市场真的改变了企业的行为。一开始企业对此有点反应过度，甚至在减排成本高于配额价格的时候也实施减排措施。而现在，大部分欧洲的公司已经把低碳发展变成公司内生的一部分。而且更重要的是，欧洲的碳市场也成为世界的榜样，影响了其他国家。

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